A hajléktalanság kriminalizációja Magyarországon

A Város Mindenkié (AVM) csoport és az Utcajogász alakulásuk óta, immár több mint 5 éve küzd a hajléktalan embereknek kriminalizációja ellen. Érdekvédelmi munkánk, stratégia ügyeink, és a Blaha Lujza téri jogsegélyszolgálatunkon keresztül gyűjtött adatok és tapasztalatok alapján a szabálysértési törvény által szankcionálni rendelt egyes tényállásokat, valamint a törvény tényleges, hatóságok általi alkalmazását találjuk a legproblematikusabbnak a hajléktalanság kriminalizációjának szempontjából.

Életvitelszerű közterületi tartózkodás szabályainak megszegése

Az életvitelszerű közterületi tartózkodás büntetése a legkirívóbb példája a hajléktalanság kriminalizációjának, a tényállás 2011-ben került az új szabálysértési törvény elfogadása következtében törvényi szintre, ezt megelőzően helyi önkormányzatok saját hatáskörükben hozhattak olyan rendeleteket, amely alapján az utcán alvást büntethetővé tették. Nem sokkal az új szabálysértési törvény 2012. májusi hatálybalépését követően az Alkotmánybíróság – az Alapvető Jogok Biztosa indítványának nyomán – 2012 novemberében alkotmányellenesnek nyilvánította a hajléktalanság büntetését, és megsemmisítette a törvény vonatkozó szakaszát. Az Alkotmánybíróság indokolásában kimondta, amit A Város Mindenkié évek óta minden fórumon képvisel:

§

„Önmagában az, hogy valaki a közterületen éli az életét, mások jogát nem sérti, kárt nem okoz, a közterület rendeltetésszerű használatát, a közrendet nem veszélyezteti.”

Az Alkotmánybíróság döntését követően 2013. márciusában – a világon egyedülálló módon – az alaptörvény negyedik módosításával, az Alkotmánybíróság döntését kijátszva az Országgyűlés alkotmányos szintre emelte a hajléktalan emberek hatósági üldözésének lehetőségét, azaz jogszabály vagy helyi rendeletben korlátozhatóvá vált az életvitelszerű közterületi tartózkodás kulturális, egészségügyi, vagy a közrendet, közbiztonságot érintő okokból. A negyedik módosítás egyenes következményeként, annak hatályba lépését követően néhány nappal Pintér Sándor belügyminiszter kezdeményezésére módosították a szabálysértési törvényt, amelynek következtében visszakerült a törvénybe az életvitelszerű közterületi tartózkodás szabályainak megsértése tényállás.

Jelenleg is ebben a formájában hatályos, 2013. október 15. napján életbe lépett tényállás alapján akkor sérti meg valaki az életvitelszerű közterületi tartózkodás szabályait (szabálysértési törvény 179/A §), ha:

  1. világörökségi területnek minősülő közterületen, vagy
  2. helyi önkormányzat rendeletében a közrend, a közbiztonság, a közegészség és a kulturális értékek védelmében kijelölt közterületen életvitelszerűen tartózkodik.

Budapesten a Fővárosi Közgyűlés 2013. november 14-én jelölte ki azokat a területeket a kerületek javaslatainak is megfelelően, ahol büntethetővé vált az életvitelszerű tartózkodás, ennek következtében szinte egész Budapest egy nagy, hajléktalanmentes zónává vált.

Fotók: Csoszó Gabriella / FreeDoc, Bankó Gábor / AVM
Fotók: Csoszó Gabriella / FreeDoc, Bankó Gábor / AVM

Az Alapvető Jogok Biztosa éppen a visszaélésszerű kijelölések miatt fordult a Kúriához a főváros és a fővárosi kerületek tulajdonában álló közterületek kapcsán. A Kúria első, 2014. szeptemberi döntésében megsemmisítette a fővárosi területeket kijelölő rendelet azon pontját, amely védett és kiemelten védett parkolási zónákban tiltja a hajléktalanságot. A Kúria döntésében több fontos, elvi jelentőségű megállapítást tett.

Először is kimondta, hogy „a szabálysértési törvény felhatalmazó rendelkezéseit megszorítóan kell értelmezni”, vagyis „a közterületen való életvitelszerű tartózkodás csak ott lehet tilalmazott, ahol a védendő értékek (a közrend, a közbiztonság a közegészség és a kulturális értékek) kifejezetten, tényszerűen igazolhatóan érvényesülést kívánnak.” Másodszor, „a hajléktalan személy nem rekeszthető ki a települések, egyes önkormányzatok illetékességi területének egészéből, sőt egyes összefüggő településrészekből sem.” Harmadszor, „a megalkotott önkormányzati rendelet rendelkezéseinek a normavilágosság követelményének megfelelően, kellően pontosnak kell lenniük. Nem megengedhetőek az olyan megfogalmazások, amelyek relativizálják annak a tilalmazott közterületnek a kiterjedését, amelyen a hajléktalan ember életvitelszerű tartózkodása szabálysértést valósít meg.”

Végül, a Kúria megerősítette az Alkotmánybíróság korábbi álláspontját, mely szerint „a lakhatási szegénység (…) létállapot, amely a közösség számára is szociális kötelezettségeket teremt. (…) A jog eszközei önmagukban nem alkalmazhatóak hatékonyan arra, hogy a közösséget „védjék” a lakhatási szegénység és az azzal járó körülmények látványától.”

A Kúria második döntésének tárgya a kerületi önkormányzatok által javasolt, és a javaslatok alapján a Fővárosi Közgyűlés által hozott rendelet volt, amelyben két kérdésre kereste a választ:

  1. valóban indokolja-e a közterületi hajléktalanság tiltását az Alaptörvényben meghatározott értékek – „a közrend, a közbiztonság, a közegészség és a kulturális értékek” – védelme;
  2. valamint a tiltott területek meghatározása és lehatárolása egyértelműen értelmezhető-e az állampolgárok számára.

Ezen szempontok szerint a Kúria törvénysértőnek ítélte, és 2015. május 31. napjával megsemmisítette a fővárosi rendelet tíz kerületre (a II., IV., IX., X., XIII., XIV., XVI., XVII., XXI. és XXII.) vonatkozó rendelkezéseit, amely négy kerület (a VI., a XI., a XVIII. és a XX.) kivételével az összes fővárosi kerület által javasolt szabályozás megsemmisítését jelenti. A Kúria döntése külön is kiemeli a Zuglói Önkormányzatot, amely „kirívó törvénysértést” követett el azzal, hogy a kerületi tulajdonú közterületek egészéről kirekesztette „a kényszerű lakhatási szegényeket”.

A Fővárosi Közgyűlés a Kúria döntése nyomán elszalasztotta a lehetőséget az emberségre, és a kerületek javaslatára ismételten megjelölt olyan területeket, ahol tiltott lesz a közterületi hajléktalanság, csupán a Kúria határozatában foglaltaknak megfelelőnek tűnő érveléssel támasztották alá az embertelen javaslatot. A Zuglói Önkormányzat az egyetlen kerület, amely belátta, hogy a hajléktalanság megoldása nem a hatósági üldözés, és csalódást keltő, hogy kilenc kerület ismét élt azzal a lehetőséggel, hogy tiltott zónákat jelöljenek ki. Összességében megállapítható, hogy a Kúria döntései érdemi változást nem hoztak, nem csökkent jelentősen azoknak a területeknek a száma ahol büntethetőek a hajléktalan emberek, csak azért, mert közterületen élnek.

Mindeközben nem csak a főváros, hanem több vidéki település is bünteti a szabálysértési törvény felhatalmazása alapján a közterületi hajléktalanságot. Bár a Kúria döntésének tárgya kizárólag a fővárosi közterületek voltak, az Utcajogász álláspontja szerint az indokolás lehetőséget kínál, hogy a vidéki települések a fővárosiéhoz hasonló, a hajléktalan emberek hatósági üldözésének lehetőségét megteremtő rendeleteivel szemben is fel lehessen lépni, ezért az Utcajogász a vidéki települések tekintetében 2016. februárjában az Alapvető Jogok Biztosához fordult.

A szégyenletes tényállás 2013. október 15-ei hatálybalépését követően A Város Mindenkié közérdekű adatigénylései alapján több mint 502 eljárás indult hajléktalan emberekkel szemben csak azért, mert nincsen hol lakniuk. Azt viszont semmilyen adat nem mutatja meg, hogy a szabálysértési törvény felhatalmazása és az Országos Rendőr-főkapitányság utasítása alapján, amelyek alapján az eljáró rendőrnek, közterület-felügyelőnek először, még a szabálysértési eljárás megindítása előtt fel kell szólítania hajléktalan embereket a cselekményükkel való felhagyásra, hány ember van kitéve nap mint nap, akár többször is hatósági zaklatásnak. A tényállás végrehajtása kapcsán fontos megemlíteni, hogy Budapesten a Budaörsi úton külön szabálysértési irodát alakítottak a hajléktalan emberek előállítására, ahol a járási hivatal munkatársai 24 órában tartanak ügyeletet, miközben az előállított hajléktalan emberek „önként” vehetik igénybe a Máltai Szeretetszolgálat által biztosított ún. krízisszállást. A teljes képhez hozzátartozik az is, hogy 2015. novemberéig összesen 76 esetben történt előállítás a szabálysértési irodára, amelynek fenntartása havi 2 millió forintba kerül az állam számára. A hajléktalanság hatósági üldözése a szabálysértési iroda fenntartásán túl is sok pénzébe kerül, a tényállás hatálybalépése óta több mint 284 460 000 forintot közpénzt költött erre az állam.

A Város Mindenkié hosszú évek óta küzd minden lehetséges módon a hajléktalan emberek hatósági üldözése és a hajléktalanság kriminalizációja ellen. Tekintettel arra, hogy eddig sehol nem találtunk meghallgató fülekre, a helyzetünkkel együtt érző, szolidáris, a valódi megoldásokat kereső hatalmi intézményekre, úgy éreztük, elfogytak az eszközeink és már csak egyetlen lehetőségünk maradt: ha mi magunk próbáljuk megváltoztatni, az embertelen, szégyenteljes jogszabályt. Mivel a magyar demokrácia szabályai szerint a törvényeket az országgyűlésben hozzák, és csak ott tudják megváltoztatni őket, a csoport felkérte Szél Bernadettet, az LMP frakcióvezető-helyettesét, hogy nyújtsa be a szabálysértési törvény módosítására vonatkozó javaslatunkat az országgyűlésnek annak érdekében, hogy a töröljék a szabálysértési törvényből az életvitelszerű közterületi tartózkodás szabályainak megsértése tényállást. Azért az LMP-re esett választásunk, mert egyfelől a párt rendelkezik parlamenti frakcióval, és ez szükséges ahhoz, hogy egy kedvezőtlen bizottsági döntés után a parlament plenáris ülése elé vihesse a törvényjavaslatot, másfelől pedig a parlamenti frakcióval rendelkező pártok közül az LMP  képviselői mindig is következetesen léptek fel a hajléktalan emberek üldözésére szolgáló törvény ellen. A törvényjavaslatunkat 2016. március 22-én utasította el másodszor az Országgyűlés Honvédelmi és rendészeti bizottsága, azonban Szél Bernadett, élve a frakcióval rendelkező parlamenti pártok lehetőségeivel, a bizottság által elutasított törvényjavaslatot 2016. április 12-én az Országgyűlés plenáris ülése elé terjesztette, a törvényjavaslatot az Országgyűlés 38 igen, 110 nem és 25 tartózkodó szavazat mellett elutasította.

akcio_galeria04 akcio_galeria03 akcio_galeria02 akcio_galeria01

További, főleg hajléktalan embereket érintő tényállások

A közterületen való életvitelszerű tartózkodás büntetésén túl kifejezetten a hajléktalan emberek akár elzárással való büntetését teszi lehetővé a tulajdonosi hozzájárulás nélküli építés, amely a kunyhóban lakó emberek érinthetné. Közérdekű adatigényléseink alapján azonban a tényállást nem igazán alkalmazzák, köszönhetően feltehetően annak is, hogy a tényállás 2013. október 15-én lépett hatályba, ami azt is jelenti, hogy csak az ezt követően kunyhót építő emberekkel kapcsolatban lehetne alkalmazni.

Az önkényes beköltözés tényállása is hajléktalan illetve lakásszegénységben élő embereket céloz meg, a törvény ezzel a tényállással az üres ingatlanokba való beköltözést szankcionálja, akár elzárással is. A tényállás léte egyfelől felesleges, hiszen a végrehajtási törvényben szabályozott módon lehet rövid idő alatt és önkényesen elfoglalt lakásokat kiüríteni, másfelől pedig az Utcajogász tapasztalatai alapján, hajléktalan emberekkel szembeni hatósági visszaéléseket alapozhat meg. Több olyan esettel is találkoztunk 2016-ban, amikor a végrehajtási törvény rendelkezéseit megkerülve, az önkényes beköltözés szabálysértési tényállást alkalmazva kényszerítettek rendőrök üres önkormányzati lakásokba önkényesen beköltözőket otthonuk elhagyására. Amíg a szabálysértés elkövetései miatt a szabálysértési őrizet tartott, az önkormányzat által fizetett építési vállalkozó befalazta az érintett lakások bejáratait.

A koldulást is szankcionálni rendeli a szabálysértési törvény, amely tényállásnak csoportunk álláspontja szerint nem a léte, hanem alkalmazásának módja problematikus, ugyanis a törvény szövege alapján kizárólag a gyermekkel, a leszólítással és a házról házra, lakásról lakásra járva történő kéregetés a büntetendő. 2016-ban az Utcajogász több olyan esettel is találkozott, amikor a hatóságok néma koldulás vagy éppen Fedél Nélkül terjesztés miatt büntettek meg hajléktalan embereket úgy, hogy erre a szabálysértési törvény nem ad lehetőséget.

A köztisztasági szabálysértés – például utcai szemetelés esetén vagy ingyenes, mindenki számára elérhető nyilvános illemhelyek hiányában közterületen történő ürítéskor – a hajléktalan emberek kriminalizálásának egyik eszköze lehet a szabálysértés tényállása. Bár a tényállás szövegéből nem következik, de a Blaha Lujza téri jogsegélyszolgálatunk tapasztalatai alapján úgy tűnhet, hogy a tényállást diszkriminatív módon, jellemzően hajléktalan emberekkel szemben alkalmazzák a hatóságok.

A szabálysértési törvényen túl

A Város Mindenkié Utca és jog kutatása, és rendőrségi igazoltatást tesztelő akciója  is alátámasztotta, hogy a rendőrség igazoltatási gyakorlata aránytalan mértékben, objektív okok nélkül sújt hajléktalan és szegény embereket. A Magyar Helsinki Bizottság az AVM szakmai támogatásával közérdekű igényérvényesítőként fordult az Egyenlő Bánásmód Hatósághoz a BRFK-val szemben. A 2015 márciusában indított eljárás a Helsinki Bizottság és budapesti rendőrség közötti egyezséggel végződött, amelyet az EBH 2016. január 20-án hagyott jóvá. Az egyezség alapján Budapest Rendőrfőkapitánya többek között körlevelet bocsát ki a rossz szociális helyzetű emberek célhoz kötött igazoltatásáról, amely egyebek mellett felhívja rá a figyelmet, hogy ételosztáskor, valamint egyéb szociális és egészségügyi szolgáltatások igénybevételekor a rossz szociális helyzetű személyekkel szemben foganatosított általános igazoltatás különösen sérelmes az egyenlő bánásmód szempontjából. Igazoltatásnak az ilyen helyzetekben csak nyomatékosan indokolt, konkrét okból kifolyólag lehet helye.

Összefoglalás

A hajléktalanság kriminalizációjának jogrendszerben megtalálható leginkább kirívó példája az életvitelszerű közterületi tartózkodás szabályainak megsértésén túl számos további tényállás szerepel a törvényben, amelyek vagy önmagukban vagy pedig az alkalmazásuk során a hajléktalan emberek üldözésének lehetőségét teremtik meg, habár terjedelmi keretek miatt csak a legjelentősebbek jelennek meg az írásunkban. A további tényállásokkal kapcsolatos érdekvédelmi munka kevesebb eszközzel rendelkezik, azoknak a jogrendszerbe és a társadalomba való beágyazottságuk okán, illetve nehézséget jelent annak bemutatása is, hogy az egyes tényállások, például a köztisztasági szabálysértés, hány hajléktalan embert érint valójában, mivel a szabálysértési statisztikák osztályhelyzetet nem rögzítenek, így ezekkel kapcsolatban sokszor csak a tapasztalatainkra tudunk hagyatkozni. Arra, hogy az életvitelszerű közterületi tartózkodás szabályainak megsértése tényállás miatt viszonylag kevés eljárást indítanak a hatóságok, talán a Város Mindenkié folytonos, a tényállással szembeni küzdelmének is hatása van. .

Kispál Sándor
koordinátor, UtcajogászAz Utcajogász Egyesület a hajléktalan és lakhatási szegénységben élő emberek jogainak és érdekeinek érvényesítéséért dolgozik A Város Mindenkié csoporttal együttműködésben. Az Utcajogász egy igazságos és befogadó társadalomért küzd, amelyben érvényesülnek az emberi jogok, különösen a szociális jogok, és biztosított mindenki társadalmi-politikai részvétele, valamint törvényileg és gyakorlatban is mindenki számára biztosított a méltó lakhatáshoz való hozzáférés.

A jelentés alapját A Város Mindenkié és az Utcajogász blogján megjelent tartalmak képezik.